Membangun Kebijakan Legislasi di Indonesia Secara Terarah dan Terpadu Melalui PROLEGNAS dan PROLEGDA

PEMBANGUNAN nasional merupakan usaha peningkatan kualitas manusia dan masyarakat Indonesia yang dilakukan secara berkelanjutan, berlandaskan kemampuan nasional dengan memanfaatkan kemajuan ilmu pengetahuan dan teknologi serta memperhatikan tantangan perkembangan global.
Secara normatif, tujuan pembangunan nasional dicantumkan dalam Alinea Keempat Pembukaan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945, yaitu: (1) melindungi segenap bangsa Indonesia dan seluruh tumpah darah Indonesia; (2) memajukan kesejahteraan umum; (3) mencerdaskan kehidupan bangsa; dan (4) ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial. Dalam pelaksanaannya, pembangunan nasional mengacu pada kepribadian bangsa dan nilai luhur yang universal untuk mewujudkan kehidupan bangsa yang berdaulat, mandiri, berkeadilan, sejahtera, maju dan kokoh kekuatan moral dan etikanya.
Pembangunan nasional didasarkan pada pertimbangan-pertimbangan lintas disiplin, baik politik ekonomi, politik hukum, maupun politik sosial yang dilakukan secara holistik dan sistematik. Pasal 1 ayat (3) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 secara tegas mengatur bahwa: negara Indonesia adalah negara hukum. Dengan demikian, seluruh dimensi pembangunan nasional pun harus didasarkan dan dibingkai dengan hukum.

Pembangunan nasional di bidang hukum secara spesifik diarahkan pada pembenahan dan penguatan sistem hukum nasional yang mendasarkan pada konstitusi Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 serta secara konkret diwujudkan dalam Program Legislasi Nasional (Prolegnas) dan Program Legislasi Daerah (Prolegda). Itu sebabnya, dalam menyusun kedua program tersebut hendaknya perlu diperhatikan adanya keterpaduan dan keterarahan.

A. KEBIJAKAN LEGISLASI YANG TERARAH DAN TERPADU MELALUI PROLEGNAS DAN PROLEGDA
Prolegnas sebagai wujud politik perundang-undangan nasional merupakan panduan bagi daerah dalam menyusun Prolegda. Itu sebabnya, dalam penyusunan Prolegnas harus juga diperhatikan berbagai dinamika yang ada. Visi Prolegnas secara eksplisit dirumuskan sebagai berikut: Terwujudnya negara hukum yang adil dan demokratis melalui pembangunan sistem hukum nasional dengan membentuk peraturan perundang-undangan yang aspiratif, berintikan keadilan dan kebenaran yang mengabdi pada kepentingan rakyat dan bangsa, serta tumpah darah Indonesia, memajukan kesejahteraan umum, mmencerdaskan kehidupan bangsa dan ikut melaksanakan ketertiban dunia yang berdasarkan kemerdekaan, perdamaian abadi dan keadilan sosial berdasarkan Pancasila dan Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945. Adapun untuk mewujudkan visi tersebut, ditetapkan misi Prolegnas yaitu:
1)mewujudkan materi hukum disegala bidang dalam rangka penggantian terhadap peraturan perundang-undangan warisan kolonial dan hukum nasional yang sudah tidak sesuai dengan perkembangan masyarakat yang mengandung kepastian, keadilan dan kebenaran dengan memperhatikan nilai-nilai hukum yang hidup dalam masyarakat;
2)mewujudkan budaya hukum dalam masyarakat yang sadar hukum;
3)mewujudkan aparatur hukum yang berkualitas, profesional, bermoral dan berintegrasi tinggi; dan
4)mewujudkan lembaga hukum yang kuat, terintegrasi dan berwibawa.
Penetapan arah kebijakan Prolegnas, didasarkan pada visi dan misi tersebut. Secara eksplisit arah kebijakan Prolegnas ditetapkan sebagai berikut:
1)Membentuk peraturan perundang-undangan di bidang hukum, ekonomi, politik, agama, pendidikan, ilmu pengetahuan dan teknologi, sosial budaya, sumber daya alam dan lingkungan, pertahanan dan keamanan, pembangunan daerah;
2)Menyempurnakan peraturan perundang-undangan yang sudah tidak sesuai lagi dengan perkembangan jaman;
3)Mempercepat proses penyelesaian RUU yg sedang dalam proses pembahasan dan membentuk UU atas amanat UU;
4)Membentuk UU baru dalam mendukung percepatan reformasi & kebutuhan masyarakat;
5)Meratifikasi secara selektif konvensi internasional;
6)Memberikan landasan yuridis bagi penegakan hukum secara profesional; dan
7)Menjadikan hukum sebagai sarana pembaruan dan pembangunan.
Berdasarkan kerangka kebijakan tersebut, ditetapkan maksud dan tujuan Prolegnas. Secara tegas maksud penyusunan Prolegnas adalah:
1)Memberikan gambaran obyektif tentang kondisi umum di bidang Peraturan perundang-undangan di tingkat pusat;
2)Menyusun skala prioritas penyusunan RUU sebagai suatu program yg berkesinambungan dan terpadu sebagai pedoman bersama dalam pembentukan peraturan perundang-undangan dalam mewujudkan sistem hukum nasional;
3)Membentuk sinergi antar lembaga yg berwenang dlm pembentukan peraturan undang-undangan di tingkat pusat.
Adapun tujuan dari penyusunan Prolegnas yaitu:
1)Mempercepat proses pembentukan peraturan perundang-undangan;
2)Mengaktualisasikan fungsi hukum sbg sarana rekayasa sosial, instrumen penyelesaian sengketa, pengatur perilaku masyarakat dan sarana integrasi bangsa;
3)Mewujudkan supremasi hukum;
4)Penggantian dan penyempurnaan peraturan perundang-undangan yang sudah tidak relevan lagi dengan perkembangan dan kebutuhan masyarakat.

Prolegnas disusun secara periodik. Periodesasi penyusunan Prolegnas dilakukan oleh DPR dan Pemerintah setiap 5 (lima) tahun sekali. Berdasarkan jumlah RUU yang ditetapkan setiap 5 (lima) tahun sekali itu, ditetapkan jumlah RUU prioritas setiap tahunnya. Untuk tahun 2005-2009 ditetapkan sebanyak 284 RUU. Berdasarkan jumlah RUU tersebut, untuk tahun 2007/2008 ditetapkan 31 RUU prioritas. Pembahasan dan penyusunan RUU prioritas setiap tahun, dikoordinasikan oleh Badan Legislasi dan Menteri Hukum dan HAM RI. Badan Legislasi mewakili DPR sedangkan Menteri Hukum dan HAM RI mewakili Presiden. Untuk prioritas Prolegnas periode tahun 2008/2009, direncanakan akan dibahas pada bulan Oktober 2008. Penentuan skala prioritas suatu RUU didasarkan pada:
1)Merupakan perintah dari UUD NRI Tahun 1945.
2)Merupakan perintah Ketetapan MPR RI.
3)Terkait dengan pelaksanaan UU lain.
4)Mendorong percepatan reformasi.
5)Warisan Prolegnas 2000-2004 yg disesuaikan dengan kondisi saat ini.
6)Menyangkut revisi atau amandemen terhadap undang-undang yang bertentangan dengan undang-undang lainnya.
7)Ratifikasi terhadap perjanjian internasional.
8)Berkaitan dengan pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender.
9)Mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi kerakyatan yang berkeadilan.
10)Secara langsung menyangkut kepentingan rakyat untuk memulihkan dan meningkatkan kondisi kesejahteraan sosial masyarakat.
Prolegda sebagai kebijakan politik perundang-undangan di tingkat daerah merupakan kesatuan yang tidak terpisahkan dari sistem legislasi nasional. Sebab itu, penyusunan suatu Prolegda harus memperhatikan Prolegnas. Ketentuan peraturan perundang-undangan yang mengatur mengenai Prolegda, dimuat dalam Pasal 15 ayat (2) UU Nomor 10 Tahun 2004. Maksud dan tujuan penyusunan Prolegda adalah:
1)Memberikan gambaran obyektif tentang kondisi umum di bidang peraturan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah;
2)Menyusun skala prioritas penyusunan rancangan peraturan daerah sebagai suatu program yang berkesinambungan & terpadu sebagai pedoman bersama dalam pembentukan peraturan daerah sesuai dengan prinsip dan asas hukum yang berlaku dengan memperhatikan kepentingan masyarakat; dan
3)Membentuk sinergi antarlembaga yg berwenang dalam pembentukan peraturan perundang-undangan di tingkat daerah.
Terkait dengan maksud dan tujuan tersebut, ada 9 (sembilan) dasar pertimbangan dalam penyusunan Prolegda. Kesembilan dasar pertimbangan itu adalah:
1)Merupakan perintah dari peraturan perundang-undangan di atasnya.
2)Terkait dengan pelaksanaan peraturan perundang-undangan di atasnya.
3)Mendorong percepatan reformasi.
4)Warisan Prolegda sebelumnya (jika sudah ada penetapan Prolegda)
5)Menyangkut revisi atau amandemen terhadap PERDA yang bertentangan dengan PERDA lainnya atau bertentangan dengan Peraturan perundang-undangan di atasnya.
6)Berkaitan dengan pengaturan perlindungan hak-hak asasi manusia dengan memperhatikan prinsip-prinsip kesetaraan dan keadilan jender.
7)Mendukung pemulihan dan pembangunan ekonomi masyarakat.
8)Secara langsung menyangkut peningkatkan kesejahteraan sosial masyarakat.
9)Menyangkut perlindungan dan pelestarian SDA; dll.

Dalam penyusunan Prolegda, Panitia Legislasi DPRD sesungguhnya dapat mencontoh apa saja yang menjadi tugas Badan Legislasi DPR. Hal ini penting agar Prolegda yang dihasilkan dapat sinkron dengan Prolegnas. Selain itu, bagaimana memahami mekanisme dan metode harmonisasi, sinkronisasi, dan pembulatan konsepsi rumusan suatu norma hukum, juga merupakan hal yang penting. Sebab, hingga saat ini masih banyak ditemukan berbagai peraturan daerah yang saling bertentangan baik secara vertikal maupun horizontal.

PENUTUP
Harmonisasi dan sinkronisasi dalam Penyusunan Prolegnas dan Prolegda merupakan kata kunci yang dapat dipakai guna mewujudkan Prolegnas dan Prolegda yang terarah dan terpadu. Dengan demikian, ke depan diharapkan berbagai masalah yang merintangi pembangunan sistem hukum nasional secara bertahap dapat dieliminasi jika Prolegnas dan Prolegda mempunyai arah dan soliditas yang jelas dan kuat.

Makalah disampaikan pada Lokakarya ADEKSI
Pemantapan Kapasitas & Kelembagaan DPRD
Hotel Savoy Homan Bandung, 28 Juni 2008